Índices Contábeis: quando exigir

Índices contábeis: a Lei 8.666/93 permite a sua exigência, mas você sabe quando deve ou não exigi-los?

*Por Larissa Panko

Diante do questionamento ora proposto, é oportuno principiar a presente exposição relembrando que as exigências feitas a título habilitatório limitar-se-ão, estritamente, àquelas indispensáveis a garantir/atestar o domínio de conhecimento e capacidade técnica do potencial Contratado em cumprir as obrigações por ele a serem assumidas. Neste sentido, vede o que dispõe o inc. XXI, do art. 37, da Constituição da República, verbis:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (sem grifos no original).

De modo convergente, vede o que dispõe o inc. I, do §1º, do art. 3º, da Lei 8.666/93:

Art. 3º (...) omissis.

§1º. É vedado aos agentes públicos:

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§5º a 12 deste artigo e no art. 3º da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991 (sem grifos no original).  

No que tange especificamente aos documentos exigíveis dos licitantes, para a comprovação da chamada qualificação econômico-financeira, dentre os quais, a comprovação dos chamados índices contábeis, há que se ter em mente o que dispõem os arts. 27 e 31 da Lei 8.666/93, assim assentados:

Art. 27 - Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a:

I - habilitação jurídica;

II - qualificação técnica;

III - qualificação econômico-financeira;

IV – regularidade fiscal e trabalhista;

V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal. 

Art. 31 - A documentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:

I - balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;

II - certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;

III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e §1º do art. 56 desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.

§1º. A exigência de índices limitar-se-á à demonstração da capacidade financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que assumir caso lhe seja adjudicado o contrato, vedada a exigência de valores mínimos de faturamento anterior, índices de rentabilidade ou lucratividade.         

§2º. A Administração, nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços, poderá estabelecer, no instrumento convocatório da licitação, a exigência de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas no §1º do art. 56 desta Lei, como dado objetivo de comprovação da qualificação econômico-financeira dos licitantes e para efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente celebrado.

§3º. O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido a que se refere o parágrafo anterior não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor estimado da contratação, devendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta, na forma da lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais.

§4º. Poderá ser exigida, ainda, a relação dos compromissos assumidos pelo licitante que importem diminuição da capacidade operativa ou absorção de disponibilidade financeira, calculada esta em função do patrimônio líquido atualizado e sua capacidade de rotação.

§5º. A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação (sem grifos no original).  

Sendo que, de suas leituras, ao considerarmos o emprego das expressões “exigir-se-á dos interessados, exclusivamente”, bem como, “limitar-se-á a”, infere-se que a destacada Lei estabelece um rol habilitatório máximo exigível a título de qualificação econômico-financeira. Ou, em outras palavras, o art. 31 estabelece os documentos que podem ser exigidos para tal finalidade, mas não obriga a sua requisição de forma integral.

Significa dizer, portanto, que a Administração Licitadora está autorizada à solicitação das condições de habilitação entabuladas na Lei 8.666/93, e não obrigada a solicitar, tendo a listagem de documentos nela constantes, como o rol taxativo/máximo que poderá vir a ser exigido.

Dando continuidade à análise, temos que de acordo com o disposto no destacado §1º, do art. 31, da Lei 8.666/93, é vedada a exigência de apresentação de valores mínimos de faturamento anterior e, ainda, índices de rentabilidade ou lucratividade.

À vista disso, de acordo com Jessé Torres PEREIRA JUNIOR, os índices econômico-financeiros autorizados por lei a figurarem nos editais, são: liquidez corrente, liquidez geral e endividamento.[1] Sendo que, a escolha do índice contábil a ser exigido em edital não se constitui em competência da Comissão de Licitação/Pregoeiro (conforme for o caso); mas sim, de profissional especializado na área contábil, integrante do setor financeiro da Administração. Neste diapasão, observem-se as seguintes considerações de Hely Lopes MEIRELLES:

Todos esses elementos são hábeis a demonstrar a posição financeira da firma e a permitir a verificação das suas possibilidades de execução do futuro contrato no que tange aos encargos econômicos que ficarão sob sua responsabilidade. Diante de cada licitação a Administração graduará a exigência para essa demonstração de idoneidade financeira dos licitantes...

O maior ou menor valor da licitação é que indicará as cautelas a serem tomadas pela Administração na apuração da capacidade financeira dos concorrentes, não se devendo afastar as pequenas empresas pelo só fato de terem capital reduzido. Desde que a firma tenha capacidade financeira real para aquela obra, aquele serviço ou aquele fornecimento pedido no edital, pode concorrer em igualdade de condições com as de maior capital, porque a capacidade financeira não é absoluta, mas relativa a cada licitação[2] (destaques no original) (sem grifos no original).

Em resumo, deve-se “fixar um índice que atenda a segurança da contratação sem afetar a competitividade”.[3] Neste sentido, vede as seguintes manifestações por parte do Tribunal de Contas da União (TCU):

Voto: (...)

13. Este Tribunal já enfrentou essa questão e deliberou no sentido da obrigatoriedade de fundamentação em estudos/levantamentos específicos que demonstre a necessidade e adequação da adoção desses índices, principalmente, quando os adotados não sejam os usuais, como no caso ora examinado (acórdãos do Plenário 2.495/2010, 170/2007 e 291/2007).

14. Repito: só foram apresentados argumentos no sentido da segurança/resguardo/zelo na contratação. Os responsáveis não atentaram, com a mesma preocupação, para a necessidade de assegurar um mínimo de competitividade ao certame. Deixaram de buscar um índice que pudesse ser considerado confiável e, ao mesmo tempo, possibilitasse a participação de uma quantidade razoável de empresas[4] (sem grifos no original).

Voto: (...)

10. Não se trata de critério objetivo, usualmente adotado pela Ciência da Contabilidade, mas de índice adotado por contadores peritos da Polícia Federal, sem a devida fundamentação técnica. Ora, não restou comprovado em que medida uma empresa que não atingisse essas médias estipuladas não estaria apta a executar o contrato, a ser firmado para a execução do empreendimento. Portanto, considero indevida a utilização dessa exigência para comprovação da qualificação econômico-financeira das licitantes, por configurar-se restrição à competitividade do certame.[5]

Súmula 289: a exigência de índices contábeis de capacidade financeira, a exemplo dos de liquidez, deve estar justificada no processo da licitação, conter parâmetros atualizados de mercado e atender às características do objeto licitado, sendo vedado o uso de índice cuja fórmula inclua rentabilidade ou lucratividade.[6]

Por oportuno, acerca desta temática, assim discorre Joel de Menezes NIEBUHR:

Em primeiro lugar, cumpre ter em mente que a fixação de índices em patamares elevados tem o condão de restringir o universo de interessados em licitações. Em determinados casos, o interesse público demanda que o universo de competidores seja realmente restrito, haja vista a complexidade do objeto a ser executado, e a necessidade dos interessados comprovarem dispor de alta capacidade econômica para contratar.

Todavia, comumente estipulam-se índices excessivos em hipóteses que não demandam a comprovação, pelo interessado, de alta capacidade econômica. São casos em que um vasto número de empresas de determinado segmento poderiam, economicamente falando, executar o contrato, mas que entretanto vêem-se impedidas por conta dos altos índices contábeis fixados no edital. No fim das contas, a execessividade (sic) dos índices serve apenas para dirigir o certame a empresas pré-determinadas, em detrimento do verdadeiro interesse público que é ampliar o maior leque de interessados para obter melhores propostas.

Daí a necessidade prescrita na legislação de se justificar a eleição dos índices contábeis. Esses não devem ser estipulados aleatoriamente. Devem guardar correspondência direta com o objeto licitado, com vistas a garantir que o licitante disponha de condições econômico-financeiras para executar o contrato futuro.

Como dito, haverão casos em que se justificará a adoção de índices mais elevados, enquanto que em outros a espitulação (sic) de índices sequer influirá na execução do contrato. Por exemplo: enquanto que na construção (sic) de uma usina hidroeletrica (sic) é conveniente que os licitantes demonstrem alta capacidade financeira, já que arcarão com elevados custos, a execução de pavimentação de uma rua demandaria a estipulação de índices baixíssimos, já que na hipótese, basta que o interessado comprove ter capital líquido mínimo para suportar os ônus da obra. (...)

Portanto, o primeiro ponto a se esclarecer é que a fixação dos índices contábeis vai depender, exclusivamente, do objeto licitado no caso concreto. Não é correto pretender estipular à generalidade um só patamar de índice a ser exigido pela Administração, já que em inúmeras hipóteses, os índices poderão se revelar inapropriados, desarrazoados.

A segunda questão reside em elucidar como se justifica a estipulação dos índices contábeis numa licitação. A tarefa da estipulação dos índices contábeis em licitação pública utiliza elementos fornecidos pela ciência da contabilidade. Os profissionais de contabilidade do Município devem utilizar os métodos próprios para, a partir do valor que se pretende contratado, estipular índices de liquidez geral e corrente suficientes para que o interessado comprove a capacidade econômica de assumir obrigações envolvendo determinado valor.

Uma vez estipulados aqueles índices, a Administração poderá reproduzir as mesmas justificativas nos contratos similares. Aliás, o Tribunal de Contas da União já emitiu entendimento acerca dos índices contábeis, prescrevendo o seguinte:

"São a Liquidez Geral (LG) e a Liquidez Corrente (LC, os índices utilizados pelo subitem 6.3 do edital 9fl. 22) para a comprovação da boa situação financeira da proponente. Quanto maiores esses índices, melhor. Um índice de LG menor do que 1 demonstra que a empresa não tem recursos suficientes para pagar suas dívidas, devendo gera-los. Já um índice de LC menor do que 1 demonstra que a empresa não possui folga financeira a curto prazo. Se os dois índices forem maiores do que 1, a empresa estará financeiramente saudável (...). Nesse sentido, qualquer empresa de pequeno ou grande porte poderia participar da concorrência, independentemente de capital ou de patrimônio liqüido mínimo, desde que tivesse os seus índices contábeis nos valores normalmente adotados para comprovar uma boa situação financeira" (Acórdão nº 247/2003 - Plenário - Min. Relator Marcos Vinicios Vilaça).

O que o julgado do TCU reputa, em outros termos, é que para contratações não complexas, ILG e ILC maiores que 1 já são suficientes para atestar a boa saúde financeira dos interessados. Na medida que o Município os utiliza, como vem fazendo até então, privilegia a competitividade do certame, abrindo possibilidade que um número maior de empresas façam propostas à Administração, aumentando proporcionalmente as chances de uma melhor contratação.

É sabido, doutro lado, que no ramo da construção civil os índices de liquidez corrente e geral são mais elevados que em outros ramos. E o cerne da questão é identificar o limite entre um índice razoável e um abusivo especialmente para obras e serviços de engenharia. [7]

Vede, ainda, uma vez mais, os ensinamentos de PEREIRA JUNIOR, para quem:

As razões da escolha (incluindo menção às fontes de consulta, sobretudo revistas especializadas) devem guardar nexo causal com a índole do objeto e o grau de complexidade de sua execução, a fim de que se cumpra o mandamento constitucional de serem formuladas tão-somente exigências necessárias a garantir o cumprimento das obrigações que se venham a avençar.

Não se haverá de exigir índices de árdua consecução quando a simplicidade do objeto não for daquelas a demandar desempenho do adjudicatário que exorbite da escala do que é rotineiro e inerente ao ramo de suas atividades empresariais[8] (sem grifos no original).

O TCU, contudo, por meio do Acórdão 354/16 – Plenário, que deu origem à já citada Súmula 289, apresentou a seguinte ressalva:

Voto: (...) 7. Uma outra alteração que proponho refere-se à parte do enunciado que diz que os índices contábeis exigidos devem “atender à complexidade da compra, obra ou serviço” (redação que já incorpora a sugestão apresentada pelo Ministro André Luís) e tem a ver com o fato de a complexidade do objeto licitado, com efeito, ser apenas um dos aspectos da contratação a ser considerado no uso dos índices de capacidade financeira.

8. Lembro aqui do Acórdão 1.214/2013-Plenário, que traz análise percuciente sobre possíveis melhorias nos procedimentos relativos à contratação e à execução de contratos de terceirização de serviços continuados na Administração Pública Federal, em que foi destacada a conveniência, na avaliação da capacidade econômico-financeira dos licitantes, da utilização de parâmetros relacionados ao porte da empresa e a materialidade do contrato, entre outros, em complemento aos índices contábeis obtidos pelo método dos quocientes.

9. Menciona-se ali, ainda, que algumas contratações, pela própria natureza de seu objeto, podem demandar maiores aportes iniciais de recursos e índices de liquidez mais elevados que outras, tendo sido dado como exemplo o fornecimento de serviços terceirizados, que requer disponibilidade financeira de curto prazo para a sua boa consecução, em contraposição ao fornecimento de bens permanentes e de consumo, que demandam índices de liquidez e cautelas certamente menores.

10. Há também o voto condutor do Acórdão 268/2003-Plenário, em que o Emérito Ministro Marcos Vinicios Vilaça falava da pertinência de que os índices fossem condizentes com as peculiaridades da obra e a realidade do mercado. Por sinal, é comum a utilização do valor médio de indicadores (nível de endividamento ou outro) de empresas de um determinado ramo de negócios como parâmetro das exigências formuladas nos editais.

11. Tudo isso para mostrar que, mais que “à complexidade da compra, obra ou serviço”, as exigências para os índices contábeis de capacidade financeira devem atender “às características do objeto licitado”, expressão mais genérica que abarca os fatores diversos de uma contratação, como complexidade, natureza, materialidade, entre vários outros, tornando o verbete mais abrangente e consonante com a jurisprudência do Tribunal[9] (destaques no original) (sem grifos no original).

Diante do exposto, temos que a exigência em si de índices contábeis, a título de qualificação econômico-financeira, bem como, a eleição de quais índices cuja comprovação será solicitada, deverão ser analisados caso a caso, com vistas a demonstrar que o licitante terá condições de executar adequadamente o objeto do contrato a ser ulteriormente celebrado. Para tanto, adotando-se os parâmetros apresentados pelo TCU, há que se ter em mente não apenas a complexidade do objeto licitado, mas também a sua natureza, as suas características e peculiaridades; e, ainda, a respectiva realidade de mercado.

 

*Larissa Panko é advogada, consultora jurídica no Grupo Negócios Públicos, autora da Obra “Pregão Presencial e Eletrônico – Apontamentos à Legislação Federal” e membro do corpo editorial da revista LICICON.

 

[1] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 8. ed. Rio de Janeiro – São Paulo – Recife – Curitiba, 2009. p. 425.

[2]  MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 153.

[3] TCU. Acórdão 932/13 – Plenário.

[4] TCU. Acórdão 932/13 – Plenário.

[5] TCU. Acórdão 1.519/06 – Plenário.

[6] TCU. Súmula 289.

[7] Disponível em: <http://antigo.fecam.org.br/consultoria/pareceres.php?cod_parecer=634>. Acesso em: 22/05/18.

[8] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Op. cit., p. 432.

[9] TCU. Acórdão 354/16 – Plenário.

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