Comentários sobre Visita ou Vistoria Técnica por licitantes

Visita ou vistoria técnica só pode ser exigida se imprescindível para a devida compreensão do objeto

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*por Rogério Corrêa

As exigências relacionadas à habilitação de licitantes limitam-se estritamente àquelas consideradas indispensáveis para atestar o devido conhecimento, aptidão e capacidade técnica do potencial Contratado para executar e cumprir as obrigações que serão assumidas via contrato. Veja o que diz o inc. XXI, do art. 37, da Constituição da República:

Art. 37 – Omissis.

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (sem grifos no original).

Recriando o texto constitucional, o art. 27 da Lei 8.666/93 (Lei Geral de Licitações) assim dispôs:

Art. 27 - Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a:

I - habilitação jurídica;

II - qualificação técnica;

III - qualificação econômico-financeira;

IV - regularidade fiscal.

IV – regularidade fiscal e trabalhista;    

V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal (sem grifos no original).

As exigências previstas pelos artigos que vem logo em seguida (arts. 28 ao 30) possuem mesmo eixo e diretriz, determinando suas exigências àquelas expressamente previstas em seu corpo de texto.

Portanto, pode-se concluir - desde logo - que é vedado à Administração, inventar, inovar e criar exigências em matéria de “documentos destinados à habilitação” além daquelas especificamente estabelecidas pela norma. Existirão casos previstos em leis especiais que trarão exigências adicionais a esse título, é certo, mas via de regra, as exigências habilitatórias possíveis encontram-se listadas pela própria Lei 8.666/93. Devemos lembrar que tais previsões limítrofes objetivariam evitar, em especial, a eventual formulação de exigências dispensáveis, exorbitantes ou excessivas que pudessem trazer restrição ou frustração ao chamado carácter competitivo do certame.

Pois bem. Sobre a proposta deste texto, vejamos o que diz, então, o inc. III, do art. 30, da Lei 8.666/93:

 

Art. 30 - A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

(...)

III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação;

 

Esse dispositivo autoriza, portanto, através de uma futura visita ou vistoria técnica por parte dos licitantes, a exigência de “atestado”[1] fornecido pela Administração destinado a comprovar que o licitante “recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação”.

 

Tal exigência se justifica quando for considerada necessária para o conhecimento prévio dos licitantes sobre as condições e local de execução do objeto, quando tais informações forem indispensáveis para fins de formulação das propostas. Isso se dá especialmente na contratação de obras de engenharia, cujo requisito/conhecimento prévio torna-se necessário e indispensável para garantir uma futura, boa e fiel execução contratual. Note-se que o contexto trata da imprescindibilidade da exigência em conexão com o conhecimento da realidade envolta na execução contratual. A propósito, Joel de Menezes NIEBUHR bem esclarece que “a Administração deve dispor de justificativa de ordem técnica para exigir a visita. O objeto da licitação deve apresentar alguma peculiaridade sobremodo em relação ao local em que ele deve ser executado, que justifique a exigência da visita por parte dos licitantes. Se não houver nenhuma razão especial, a exigência de visita é qualificada como desnecessária e irrelevante e, por corolário, violadora do princípio da competitividade[2] (sem grifos no original).

A Instrução Normativa 05/17 (MPDG) também trata da vistoria técnica em seus requisitos, vejamos o contexto:

ANEXO V

DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE REFERÊNCIA (TR)

(...)

2.4. Requisitos da contratação:

(...)

c) Estabelecer a exigência da declaração do licitante de que tem pleno conhecimento das condições necessárias para a prestação dos serviços. Caso seja imprescindível o comparecimento do licitante, desde que devidamente justificado, o órgão deve disponibilizar os locais de execução dos serviços a serem vistoriados previamente, devendo tal exigência, sempre que possível, ser substituída pela divulgação de fotografias, plantas, desenhos técnicos e congêneres;

ANEXO VII-A

DIRETRIZES GERAIS PARA ELABORAÇÃO DO ATO CONVOCATÓRIO

(...)

3.3. Disposição de que, se for estabelecida a exigência de realização de vistoria pelos licitantes, esta deverá ser devidamente justificada no Projeto Básico ou Termo de Referência, e poderá ser atestada por meio de documento emitido pela Administração ou declaração do licitante de que conhece as condições locais para execução do objeto (sem grifos no original).

Acerca desse documento (Atestado de Vistoria/Visita Técnica), esclarece-nos a doutrina de Carlos Pinto Coelho MOTTA:

A doutrina é predominantemente favorável à realização de vistorias ou visitas técnicas, mesmo porque essas proporcionam ao licitante conhecimento prévio das condições locais que terá que enfrentar durante o período de execução.

Comenta acertadamente o Professor Pereira Júnior que, “sendo esta a hipótese, não se admitirá escusa para a inexecução, fundada em alegadas dificuldades imprevistas no local em que se deva realizar a obra ou o serviço”. E cita pertinente Decisão da Corte de Contas da União, que deu origem à tese, e que afasta taxativamente a hipótese de ofensa ao “princípio constitucional da isonomia”, asseverando que “não é pertinente a alegação de que a vistoria deveria acompanhar as propostas de preços e não a habilitação...”.[3]

Ainda sobre o tema, Jessé Torres PEREIRA JUNIOR acrescenta que:

A prova de haver o licitante tomado conhecimento das condições para o cumprimento das obrigações objeto da licitação servirá a segundo propósito, qual seja o de vincular o licitante a tais condições locais, por mais adversas que possam revelar-se durante a execução, desde que corretamente indicadas na fase de habilitação. Sendo esta a hipótese, não se admitirá escusa para inexecução, fundada em alegadas dificuldades imprevistas no local em que se deva realizar a obra ou o serviço[4] (sem grifos no original).

Quando o local (no qual o objeto será futuramente executado) envolver particularidades que possam influenciar/impactar a realização ou execução do serviço, além de legalmente admissível, é mais do que recomendado que a Administração exija dos licitantes a comprovação de que os mesmos tomaram conhecimento prévio das informações, peculiaridades e condições necessárias à plena e futura execução satisfatória do objeto. Tal exigência se fará em sede habilitatória – âmbito da qualificação técnica dos interessados.

Sobre a delimitação desta exigência em edital, o Tribunal de Contas da União (TCU) já se manifestou:

a) não se pode impor ao licitante que a visita seja procedida apenas pelo responsável técnico da empresa, restrição esta entendida como “... desnecessária, impertinente e dispensável à correta execução do objeto...”. Neste sentido, vide: TCU. Decisão Monocrática no Processo TC-006.795/2011-0;

b) caracteriza-se insuficiência de prazo para a realização de visita técnica, possibilitar sua realização “... apenas um dia antes da efetiva realização da sessão pública do pregão”. Sendo que para o Relator do citado processo TC-006.795/2011-0, se a visita técnica era imprescindível, “... deveria a Administração ter estabelecido prazo razoável para que os interessados vistoriassem o local, tomando conhecimento de peculiaridades que pudessem influenciar no fornecimento do objeto licitado, e formulassem suas propostas”. Reafirmando, aliás, tal entendimento, o TCU, por meio do Acórdão 110/12 – Plenário, no qual o Ministro Relator indicou expressamente, que em futuras licitações a Entidade então analisada, em seus editais, deixasse de “... limitar a realização de vistoria técnica a um único dia e horário, restringindo o caráter competitivo do certame”.[5]

Note-se que a exigência é de que os licitantes tenham conhecimento das condições locais/estruturais para a correta execução do objeto e correspondente formulação de suas propostas. Assim, deve-se considerar cumprida a exigência (de apresentação do Atestado de Vistoria Técnica) também com a apresentação de Declaração do Licitante (documento que também vincula a palavra do licitante e formaliza seu conhecimento prévio das citadas condições do objeto).

Junto à jurisprudência do TCU, encontramos vários julgados sobre o tema, vejamos alguns:

Voto: (...)

7. Assim, têm fundamento legal e são razoáveis os critérios de exigência de vistoria técnica e de fixação e aplicação de multa utilizados pela Fundação...[6] (grifos acrescidos).

A qualificação técnica é um conjunto de requisitos profissionais que o licitante deverá reunir para a concretização plena do objeto da licitação. O proponente (...) deverá conhecer o local onde desenvolverá tais atividades, o que é salutar para que elabore sua proposta com consistência. Não vemos, portanto, em que este quesito fira o princípio constitucional da isonomia (...). Para participar do procedimento, o licitante precisa realizar vistoria nas instalações onde prestará os serviços[7] (sem grifos no original).

25. No que tange à exigência de atestado de visitação ao local da obra por profissional do quadro permanente da licitante, emitido em visita realizada em duas datas pré-definidas, destaco que concordo integralmente com a análise da unidade técnica, no sentido de que a jurisprudência deste Tribunal estabelece que a vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando imprescindível, bem como o edital de licitação deve prever a possibilidade de substituição de tal atestado por declaração do responsável técnico de que possui pleno conhecimento do objeto.

26. Aduzo que a exigência de visita técnica é legítima, quando imprescindível ao cumprimento adequado das obrigações contratuais, o que deve ser justificado e demonstrado pela administração no processo de licitação[8] (sem grifos no original).

Em julgado recente, o TCU manifestou-se uma vez mais sobre o tema da exigência de atestados de vistoria técnica; vejamos os seguintes excertos do Acórdão 170/18 – Plenário, de 31/01/18:

226. A exigência de visita técnica em horário específico para todos os licitantes não encontra guarida na leitura do trecho da lei reproduzido. De fato, impõe uma condição desnecessária e restritiva da competição em desacordo com o inc. I, do §1º, do art. 3º da Lei 8.666/93.

227. Consoante o voto do Ministro Relator Benjamim Zymler, a visita ao local do empreendimento deve ser compreendida como um direito subjetivo do licitante. Nesse sentido, há posicionamento do Tribunal, assentado, e.g., nos acórdãos do Pleno do Tribunal 234/2015, 3.373/2013 e 785/2012 (peça 44, p. 7), de que a realização de visita técnica só deve ser exigida caso seja considerada imprescindível para a perfeita compreensão do objeto. No caso concreto, as intervenções previstas são em local público de livre acesso e não seria exequível a construção de conhecimento detalhado das obras, em face de sua execução ao longo de mais de seis quilômetros do rio Imboaçu.

(...)

Assim, a jurisprudência deste Tribunal se consolidou no sentido de que a vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando imprescindível para a perfeita compreensão do objeto, podendo ser substituída pela possibilidade de apresentação de declaração de preposto da licitante de que possui pleno conhecimento do objeto. Nesse sentido, elenco os Acórdãos 234/2015-Plenário, 800/2008-Plenário, 785/2012-Plenário, 874/2007-2ª Câmara, 2.477/2009-Plenário, 2.028/2006-1ª Câmara, 1.733/2010-Plenário e 3.373/2013-Plenário.

A exigibilidade de visita técnica é cabível, quando necessária ao cumprimento adequado das obrigações contratuais, necessitando ser motivada pela Administração nos autos do processo licitatório.

No caso em apuração, julgo que a realização de visita técnica pouco contribuiu para o conhecimento do objeto, pois as intervenções são localizadas em áreas urbanas de São Gonçalo/RJ, abertas à livre circulação de pessoas, não havendo nenhuma restrição ao acesso ou necessidade de presença da Administração para que os potenciais interessados inspecionassem o seu sítio e realizassem os levantamentos que entendessem cabíveis. Ademais, deixei consignado no Acórdão 2.195/2016-Plenário que não seria possível aos interessados, durante o período da visita, realizar exame minucioso dos 6,2 km do rio Imboaçu, levantando todas as eventuais interferências e dificuldades existentes.

Assim, a necessidade dessa visita deve ser ponderada e avaliada de modo a evitar a restrição indevida ao caráter competitivo do certame, em atendimento ao art. 3º, caput, e §1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 e ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, haja vista que pode representar um custo elevado aos interessados, principalmente para empresas sediadas em outras unidades da federação.

As visitas ao local de execução da obra devem ser prioritariamente compreendidas como um direito subjetivo da empresa licitante, e não como uma obrigação imposta pela Administração. Essa é a melhor interpretação do art. 30, inciso III, da Lei de Licitações e Contratos. Tais visitas devem ser facultadas aos participantes do certame, pois têm por objetivo servir de subsídio à elaboração da proposta de preços e dirimir eventuais dúvidas acerca dos projetos e demais elementos que compõem o edital. Deixando de permitir o acesso dos licitantes ao local da obra, estará a Administração se expondo a pleitos futuros dos contratados, durante a execução de uma obra ou da prestação de um serviço, a respeito da insuficiência de informações nos projetos[9] (destaques no original) (sem grifos no original).

No mesmo julgado, redigiu-se comentário sobre outro ponto importante relacionado à realização de visitas técnicas, relacionado a “não reunião” de todos os possíveis licitantes ao mesmo tempo (mesma data e horário); por ocasionar prejuízo à moralidade e probidade administrativa, bem como abrir margem a riscos de arranjos e conluios; veja:

Também considerei particularmente preocupante a previsão editalícia de realização de visitas coletivas, reunindo todos os potenciais concorrentes em um único horário, exigência contrária aos princípios da moralidade e da probidade administrativa, na medida em que permite tanto ao gestor público ter prévio conhecimento das licitantes quanto às próprias empresas terem ciência do universo de concorrentes, criando condições propícias para a colusão[10] (sem grifos no original).

A exigência de vistoria ou visita técnica somente será lícita, portanto, se a mesma for imprescindível à execução do contrato. Necessárias serão, então, as respectivas justificativas técnicas que lhe darão amparo e justificação. Se inexistente tal supedâneo, a exigência será considerada indevida, algo que gerará a necessária anulação do procedimento licitatório, viciado em sua fase interna, posto que em descompasso com os ditames legais e, especialmente, contrário à ampla participação e competitividade esperada para o certame.

 

*Rogério Corrêa é advogado, consultor jurídico especialista em licitações e contratos administrativos (Orientação Técnica do Grupo Negócios Públicos), membro do corpo editorial das revistas LICICON, Negócios Públicos, O Pregoeiro e Governança Pública.

 

[1]A visita de vistoria tem por objetivo dar à Entidade a certeza e a comprovação de que todos os licitantes conhecem integralmente o objeto da licitação e, via de consequência, que suas propostas de preços possam refletir com exatidão a sua plena execução, evitando-se futuras alegações de desconhecimento das características dos bens licitados, resguardando a Entidade de possíveis inexecuções contratuais. 11.1.3.2. Portanto, a finalidade da introdução da fase de vistoria prévia no edital é propiciar ao proponente o exame, a conferência e a constatação prévia de todos os detalhes e características técnicas do objeto, para que o mesmo tome conhecimento de tudo aquilo que possa, de alguma forma, influir sobre o custo, preparação da proposta e execução do objeto” (TCU. Acórdão 4.968/11 – 2ª Câmara).

[2] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 4. ed. Fórum: Belo Horizonte, 2015. p. 414.

[3] MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas Licitações e contratos. 12. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2011. p. 428-429.

[4] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 8. ed. São Paulo: Renovar, 2009. p. 395.

[5] TCU. Acórdão 110/12. Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. DOU: vide data do DOU na ATA 2 - Plenário, de 25/01/12.

[6] TCU. Acórdão 1.687/08. Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Data da Sessão: 13/08/08.

[7] TCU. Decisão 682/96. Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro José Antônio Barreto de Macedo. Data da Sessão: 23/10/96.

[8] TCU. Acórdão 234/15. Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Data da Sessão: 11/02/15.

[9] TCU. Acórdão 170/18. Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Data da Sessão: 31/01/18. Disponível em:

<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A170%2520ANOACORDAO%253A2018%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc/false/1>. Acesso em: 08/03/18.

[10] Idem.

Complementos

Capacidade técnico operacional versus profissional

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Exigência de visita técnica em contratações realizadas por meio do RDC

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