Considerações sobre o IRP

Intenção de Registros de Preços o que é e para que serve

*Por Juliana Miky Uehara

 

Como se sabe, o Sistema de Registro de Preços (SRP) “é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou de um pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração”.[1]

Trata-se, pois, de um procedimento administrativo instrumentalizado por meio de certame licitatório, que tem como objetivo final não uma contratação propriamente dita, mas, antes, registrar os preços praticados por potenciais fornecedores/prestadores de serviços, cujos respectivos objetos possam vir a atender necessidades da Administração Licitadora. Sua gênese legislativa remonta às disposições insertas no art. 15 da Lei 8.666/93, nos seguintes termos:

 

Art. 15 - As compras, sempre que possível, deverão:

(...)

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

(...)

§1º. O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§2º. Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.

§3º. O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:

I - seleção feita mediante concorrência;

II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;

III - validade do registro não superior a um ano.

§4º. A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.

§5º. O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado.

§6º. Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado (sem grifos no original).

 

Segundo infere-se do dispositivo legal, o SRP deverá ser regulamentado por meio de Decreto; selecionará a melhor proposta mediante uma Concorrência ou de um Pregão,[2] redundará na assinatura de uma Ata de Registro de Preços (ARP), cuja validade não excederá a 12 meses e; a execução do objeto dar-se-á por meio de contratos, em que pese a Administração não estar obrigada a firmá-los.

Joel de Menezes NIEBUHR com mais profundidade a matéria, observe-se:

 

O registro de preços foge da sistemática geral, introduzindo procedimento que apresenta diversas especificidades, presentes a facilitar o gerenciamento de contratos, sobretudo nas situações em que a necessidade da Administração em relação a determinados bens é contínua, como ocorre com material de expediente, com peças, com pneus, com material de limpeza, etc.

Pois bem, as principais especificidades do registro de preços são as seguintes:

Inicialmente, em vez do licitante de oferecer preço para todo o quantitativo previsto no edital, ele o fez com relação à unidade ou para o lote predefinido pela Administração. Por exemplo, o edital visa a compra de cem pneus. O licitante não cota preço para cem pneus. Ele cota para um pneu ou para um lote, supõe, com quatro pneus.

Em segundo lugar – este é o ponto mais relevante –, o vencedor da licitação não assina imediatamente contrato com a Administração. Como visto, com o contrato, o licitante obriga-se a oferecer dado bem e a Administração a pagar por ele. Ambos assumem obrigações recíprocas. O vencedor da licitação concernente ao registro de preços, em vez de contrato, assina o que se chama de ata de registro de preços. Nela, registra-se o preço ofertado pelo licitante para unidade ou lote referente ao objeto da licitação.

(...)

A grande vantagem do registro de preços é que a Administração não se obriga a contratar todo o quantitativo previsto no edital de licitação e consignado na ata, pode e deve definir quantitativo a maior, além de sua real estimativa. Se for necessário contratar mais, ela terá o objeto a sua disposição. Se for contratar menos, não haverá problema. Insista-se, uma vez mais, ela contrata se quiser, (desde que não ultrapasse o quantitativo fixado no edital de licitação consignado na ata de registro de preços).

O registro de preços é ótima medida em relação a objetos de difícil previsibilidade, dado que a Administração pode e deve prever no edital de licitação quantitativo superior à sua real expectativa. Daí, frustrada a estimativa inicial, a Administração disporá ainda de quantitativa, como se fosse uma reserva, podendo contratar o que for necessário sem maiores percalços, sem ter que lançar nova licitação. (...)

A principal característica do registro de preços é que a Administração realiza a licitação, assina a ata de registro de preços e não obriga a firmar os contratos dela decorrentes. Como dito, a Administração contrata se quiser, na quantidade que quiser (desde que não ultrapasse o quantitativo previsto na ata) e quando quiser (desde que dentro do prazo de vigência da ata). É certo dizer que a Administração não assume obrigações diretas com a assinatura da ata de registro de preços e que, portanto, o signatário da ata de registro de preços não gozado direito de ser contratado.[3]

 

À propósito do exposto, convém agregar-se também as ilações de Marçal JUSTEN FILHO:

 

O registro de preços é um contrato normativo, expressão que indica uma relação jurídica de cunho preliminar e abrangente, que estabelece vínculo jurídico disciplinando o modo de aperfeiçoamento de futuras contratações entre as partes.

Por isto, as condições pactuadas no registro de preços são vinculantes para ambas as partes. Assim, a Administração Pública não poderá exigir que o particular entregue produtos em qualidade, quantidade e condições distintas daquelas estabelecidas. Deverão ser observadas regras quanto ao preço e seu pagamento. Até se admite o reajuste dos preços registrados, sempre que presentes os requisitos pertinentes.

(...)

O registro de preços traduz-se, em primeiro lugar, num cadastro de fornecedores e produtos. Há uma relação de empresas, acompanhada da especificação dos produtos que poderão ser objetos de futura contratação.

Esse cadastro de fornecedores é obtido por meio de um procedimento licitatório, que obedece a regras específicas.[4]

 

No âmbito da Administração Federal, o SRP foi disciplinado pelo Decreto 7.892/13, nos seguintes termos:

 

Art. 1º - As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas pelo Sistema de Registro de Preços - SRP, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, obedecerão ao disposto neste Decreto.

 

Art. 2º - Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:

I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;

II - ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, em que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas;

III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;

IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública que participa dos procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e integra a ata de registro de preços;

V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços.

VI - compra nacional - compra ou contratação de bens e serviços, em que o órgão gerenciador conduz os procedimentos para registro de preços destinado à execução descentralizada de programa ou projeto federal, mediante prévia indicação da demanda pelos entes federados beneficiados; e 

VII - órgão participante de compra nacional - órgão ou entidade da administração pública que, em razão de participação em programa ou projeto federal, é contemplado no registro de preços independente de manifestação formal.  

 

Art. 3º - O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

 

Convém anotar que o Decreto Federal 7.892/13 não se contentou em autorizar o Registro de Preços a contratações bilaterais, é dizer, compostas por apenas duas partes (Administração e Contratado). A ela, somou a possibilidade de multicontratação, anunciada nos arts. 4° e 22, verbis:

 

Art. 4º - Fica instituído o procedimento de Intenção de Registro de Preços - IRP, a ser operacionalizado por módulo do Sistema de Administração e Serviços Gerais - SIASG, que deverá ser utilizado pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG, para registro e divulgação dos itens a serem licitados e para a realização dos atos previstos nos incisos II e V do caput do art. 5º e dos atos previstos no inciso II e caput do art. 6º.

 

Art. 22 - Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.

 

Lidos os supracitados dispositivos legais, percebe-se que tanto outras Entidades podem manifestar sua intenção de participar do SRP, quanto a ele poderão aderir. O impacto destas possibilidades (Intenção de Registro de Preços e Adesão) nas contratações processadas por meio de SRP é evidente, eis que não só justificam a eficiência administrativa (já que são capazes de racionalizar várias contratações públicas) como também ensejam a economia em escala.

 

Dentro deste contexto, o procedimento que, por excelência, centraliza a participação de outras Entidades no Registro de Preços de um Órgão Gerenciador é a Intenção de Registro de Preços (IRP). Isto porque, “registro do IRP é o procedimento que possibilitará, de forma mais efetiva o fornecimento de informações e dados sobre o objeto e itens em processo de licitação aos órgãos e entidades interessadas. Lado outro, facilitará a consolidação, pelo gerenciador, das informações prestadas pelos participantes, naquilo que é pertinente às quantidades almejadas, ao período da contratação, aos requisitos para padronização, além de permitir obter deles a anuência quanto ao objeto posto em disputa licitatória”.[5]

 

Em meio a essas considerações, não é exagero afirmar que o Órgão Gerenciador apresenta-se como verdadeiro protagonista do procedimento, “em razão das competências e, consequentemente, da responsabilidade que lhe foram conferidas pelo Decreto n° 7.892, de 2013”,[6] vejam-se as:

 

Art. 5° - Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte:

I - registrar sua intenção de registro de preços no Portal de Compras do Governo federal;

II - consolidar informações relativas à estimativa individual e total de consumo, promovendo a adequação dos respectivos termos de referência ou projetos básicos encaminhados para atender aos requisitos de padronização e racionalização;

III - promover atos necessários à instrução processual para a realização do procedimento licitatório;

IV - realizar pesquisa de mercado para identificação do valor estimado da licitação e consolidar os dados das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos e entidades participantes;

IV - realizar pesquisa de mercado para identificação do valor estimado da licitação e, consolidar os dados das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos e entidades participantes, inclusive nas hipóteses previstas nos §§ 2º e 3º do art. 6º deste Decreto;

V - confirmar junto aos órgãos participantes a sua concordância com o objeto a ser licitado, inclusive quanto aos quantitativos e termo de referência ou projeto básico;

VI - realizar o procedimento licitatório;

VII - gerenciar a ata de registro de preços;

VIII - conduzir eventuais renegociações dos preços registrados;

IX - aplicar, garantida a ampla defesa e o contraditório, as penalidades decorrentes de infrações no procedimento licitatório; e

X - aplicar, garantida a ampla defesa e o contraditório, as penalidades decorrentes do descumprimento do pactuado na ata de registro de preços ou do descumprimento das obrigações contratuais, em relação às suas próprias contratações.

XI - autorizar, excepcional e justificadamente, a prorrogação do prazo previsto no §6º do art. 22 deste Decreto, respeitado o prazo de vigência da ata, quando solicitada pelo órgão não participante.   

§1°. A ata de registro de preços, disponibilizada no Portal de Compras do Governo federal, poderá ser assinada por certificação digital.

§2°. O órgão gerenciador poderá solicitar auxílio técnico aos órgãos participantes para execução das atividades previstas nos incisos III, IV e VI do caput.

 

Depreende-se das disposições regulamentares que o registro e a divulgação dos objetos a serem licitados, consubstanciam-se em atribuições do Órgão Gerenciador, que “deverá aguardar a Intenção de Registro de Preços (IRP) dos interessados para, posteriormente, consolidar e confirmar as informações relativas à estimativa individual  e total de consumo, promovendo a adequação dos respectivos termos de referência ou projetos básicos encaminhados para atender os requisitos de padronização e racionalização”.[7]

 

Isto quer significar, em termos práticos, que o Órgão Gerenciador será responsável pela ingrata tarefa de compilar todos os dados e informações relativos à contratação, notadamente porque essa consolidação, via de consequência, acarretará a necessidade de readequação dos diversos Termos de Referências ou dos projetos básicos, tanto do Órgão Gerenciador quanto os dos Órgãos Participantes. Afora isto, caberá também ao Órgão Gerenciador verificar, quando existentes, os requisitos de padronização e racionalização.

 

Neste contexto importa abrir um parêntese conceitual. Apenas para breve esclarecimento e sem maiores delongas, entende-se por padronização a unificação de modelos voltados à produção de escala e redução de custos. Porquanto a padronização emerge como postulado de economia, otimização e conservação dos bens e serviços, já que elimina variações tanto no tocante à seleção de produtos, como também na sua utilização e conservação, dispensando, destarte, a multiplicação de estoques de reposição ou diversificação de mão de obra. A racionalização, no entanto, “ultrapassa a padronização, já que diz respeito a redução entre tempo da aquisição e da entrega, redução de estoques, certeza do compromisso dos fornecedores, redução de custos, garantia de qualidade”.[8] Fecha parêntese.

 

Em termos sumários, portanto, é possível afirmar que a atribuição do Órgão Gerenciador resultará em um novo Termo de Referência ou projeto básico, conforme for o caso, o qual conterá a totalização dos quantitativos estimados, as especificações e características dos bens ou serviços a serem licitados, observados os critérios de padronização e racionalização (quando couberem).

 

É natural, em razão destas atribuições, que o Órgão Gerenciador seja responsável pela ordenação e autuação de todos os atos que compõe a fase interna. Encargo que inclui apresentar e formalizar todas as justificativas necessárias (leia-se tanto as próprias justificativas quanto às dos Órgãos Participantes) para a abertura do procedimento licitatório; consolidar a pesquisa de preço realizada e a pesquisa de preço encaminhada; definir os locais de entregas dos bens ou execução dos serviços; juntar laudos técnicos; elaborar o edital, a Ata de Registro de Preços, bem como todas as minutas contratuais correspondentes; promover todas as publicações devidas, dentre outros.

 

Sintetiza-se do exposto, que o Órgão Gerenciador investe-se de competência para condensar informações, o que não encerra o ônus de praticar os atos que eventualmente haveriam de compor a fase interna dos Órgãos Participantes. Isso equivale a dizer, que a intenção de participar de um certame promovido por outra Entidade não exclui o dever do partícipe de praticar os atos que lhe seriam próprios da fase interna, tais quais: a elaboração do Termo de Referência ou projeto básico e das justificativas necessárias; realizar pesquisa de preços e; autorizar a contratação. Com efeito, outra não poderia ser a ratio a orientar a interpretação, mormente porque se saber que o Órgão Gerenciador carece de legitimidade para praticar atos próprios sejam próprios de outra Entidade.

 

*Juliana Miky Uehara é advogada, consultora jurídica no Grupo Negócios Públicos e membro do corpo editorial da revista LICICON.

 

[1] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 29.

[2] Embora a Lei faça a remissão somente à concorrência, se o bem for considerado comum a licitação porderá ser processada por meio de um Pregão, nos termos do que dispõe o art. 1° da Lei 10.520/02 c/c o art. 7° do Decreto Federal 7.892/13.

[3] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 4. ed. Fórum: Belo Horizonte, 2015. p. 657-659.

[4] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. p. 309.

[5] FORTINI, Cristina (Coord). DINIZ, Gilberto Pinto Monteiro. Registro de Preços: análise da Lei nº 8.666/93 do decreto federal n° 7.892/13 e outros atos normativos. Belo Horizonte: Fórum, 2014. p. 59.

[6] Ibidem, p. 54.

[7] GUIMARÃES, Edgar; NIEBHUR, Joel de Menezes. Registro de preços: aspectos práticos e jurídicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 52

[8] FORTINI, Cristina (Coord). DINIZ, Gilberto Pinto Monteiro. Op. cit., p. 63-64.

Complementos

Dispensa da divulgação da IRP

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