Princípios da Governança no Setor Público

Novo Decreto Federal 9.203/17

*Por Rogério Corrêa

A semana passada foi marcada por um momento significativo para a capacidade administrativa, gestão e planejamento envolvidos com a execução de políticas públicas do país. Foi publicado o Decreto Federal 9.203/17 (Diário Oficial da União de 23/11/17), que dispõe sobre a política de governança da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional (art. 1º).[1] Originário de estudos promovidos pelo Tribunal de Contas da União (TCU),[2] trata-se de uma importante norma voltada à governança[3], planejamento, gestão, desenvolvimento de políticas públicas e melhorias na prestação de serviços à sociedade.

            A boa governança pública pressupõe a existência de uma liderança forte, ética e comprometida com os resultados; de uma estratégia clara, integrada, eficiente  e alinhada aos interesses sociais; e de estruturas de controles que possibilitem o acompanhamento das ações, o monitoramento dos resultados e a tempestiva correção de rumos, quando necessário” 

(Ministro Augusto Nardes)

Além de mencionar princípios, diretrizes e mecanismos destinados ao exercício da governança, o novo Decreto Federal 9.203/17 trouxe algumas definições importantes, por exemplo, sobre governança pública, valor público, alta administração e gestão de riscos (art. 2º). Vide Quadro Sinóptico publicado no Portal Sollicita (em nota[4]), a respeito.

A expressão “governança” nasceu de reflexões promovidas pelo Banco Mundial, que visavam aprofundar o conhecimento sobre as situações e condições que garantiam a eficiência de um Estado. A partir desse movimento, o foco sobre as questões estatais foi deslocado para questões mais abrangentes (que envolviam, por exemplo, as dimensões sociais). Em termos gerais, a governança pode ser entendida como a maneira pela qual o governo exerce seu poder ou, ainda, o modo como são administrados os recursos sociais e econômicos de um país. É a capacidade do governo de planejar, formular, programar e cumprir funções, pois se relaciona intimamente com a ação e a execução de decisões.[5]

Quando se fala em governança, sob o ponto de vista organizacional e focado na Administração Pública, deve-se lembrar que há toda uma estrutura multifacetada e em pleno funcionamento, formada por diversos órgãos e entidades concentrados em seus específicos objetivos, ainda que possuam o atendimento ao interesse público como ponto de conexão. Coordenar essa grande estrutura não é tarefa fácil. Por isso, na visão de Brainard Guy PETERS,[6] a boa governança deve compreender os quatro pilares a seguir:

a) Definição de objetivos coletivos, eleitos de forma legítima por uma sociedade;

b) Coerência entre as políticas públicas e existência de coordenação entre diferentes atores para sua realização;

c) Condições para implementação das políticas públicas, contemplando a capacidade da burocracia estatal e os arranjos institucionais que propiciam a atuação conjunta com entes não governamentais;

d) Monitoramento e avaliação, que assegurem aprendizado e aperfeiçoamento contínuos e também criem condições para que haja accountability, envolvendo as dimensões de transparência da ação pública e responsabilização perante a sociedade[7] (grifos no original).

Pois bem. Vamos falar um pouco de história. O termo governança data de idades remotas, mas o conceito e a importância que atualmente lhe são atribuídos foram construídos nas últimas três décadas, inicialmente nas organizações privadas.[8] Para alguns estudiosos do tema, o conceito de governança pública tem sua origem no termo governança corporativa (corporate governance). Pela definição da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OEDC), a governança corporativa é o conjunto de relações entre a administração de uma empresa, seu conselho de administração, seus acionistas e outras partes interessadas. É um conjunto de práticas que objetivam regular a administração e o controle das instituições.[9]

Para o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), em uma definição considerada mais completa:

Governança Corporativa é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietários, conselho de administração, diretoria e órgãos de controle. As boas práticas de governança corporativa convertem princípios em recomendações objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso ao capital e contribuindo para a sua longevidade.[10]

Em 1992 foi publicado o chamado Cadbury Report,[11] que foi um marco importante da governança corporativa, considerado o primeiro “código do tema” no mundo. Depois desse relatório vieram outros tão significativos, que alteraram todo o processo de gestão de empresas no Reino Unido.

Outro documento significativo e relacionado ao tema foi publicado originalmente na Grã-Bretanha (1995): o Nolan Report abordou temas pertinentes a padrões éticos de comportamento dos servidores públicos e também dos políticos, parlamentares e altos escalões do governo. O documento foi considerado de alta importância para os debates sobre responsabilidade, ética, imparcialidade e corrupção de servidores públicos, recomendações que acabaram sendo adotadas pelo Reino Unido e posteriormente estudadas em grandes universidades.

Em 2001, a International Federation of Accountants (PSC/IFAC) publicou um estudo denominado Governance in the Public Sector (Study13),[12] com o objetivo de auxiliar e contribuir com a boa governança e a accountability no setor público. Nesse estudo foram estabelecidos princípios, linhas gerais de governança e sua utilização/aplicação em entidades pertencente ao setor público. O referido documento também reconheceu a importância e a aplicação dos princípios estabelecidos pelo Cadbury Report nas instituições públicas, mas com ressalvas:

O setor público é complexo, e entidades do setor público não têm uma forma padrão de organização ou tamanho. É importante, portanto, reconhecer a diversidade do setor público e os diferentes modelos de governança que se aplicam em diferentes países e em diferentes setores, pois cada qual tem características únicas que requerem atenção especial ao se impor diferentes conjuntos de responsabilidades na prestação de contas.

(...)

Assim sendo, utilizando os conceitos de governança corporativa adotados pelo Cadbury Report, influenciados pelos princípios para o setor público estabelecidos no Nolan Report, o PSC/IFAC (...) definiu os seguintes princípios de governança corporativa, no contexto do setor público:[13]

a) Transparência – A transparência é necessária para garantir que as partes interessadas possam ter confiança na tomada de decisões e nas ações das entidades do setor público, na gestão de suas atividades e nos gestores. Ser transparente, através de consultas aos stakeholders e comunicação completa, precisa e clara, conduz a ações efetivas e tempestivas e suporta o necessário controle.

b) Integridade – compreende a retidão e a inteireza nos relacionamentos. Baseia-se na honestidade e objetividade, e elevados padrões de decência e probidade na gestão dos fundos públicos e dos assuntos de uma entidade. É dependente da eficácia da estrutura do controle e dos padrões de profissionalismo. Reflete-se tanto nos processos de tomada de decisão da entidade como na qualidade de seus relatórios financeiros e de desempenho.

c) Accountability – é o processo através do qual as entidades e os gestores públicos são responsabilizados pelas próprias decisões e ações, incluindo o trato com os recursos públicos e todos os aspectos de desempenho, e submetem-se ao exame minucioso de um controle externo. Requer uma compreensão clara das responsabilidades das partes envolvidas e a definição de papéis na estrutura. Representa a obrigação de responder a uma responsabilidade conferida.[14]

Nossa Constituição Republicana de 1988 também estabeleceu vários princípios de governança em seu texto, por exemplo:

Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)

Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Colecionando os princípios que regem a governança pública junto à doutrina brasileira, vejamos os destacados a seguir, comentados por João Augusto Ribeiro NARDES, Cláudio Sarian ALTOUNIAN e Luis Afonso Gomes VIEIRA:

Legitimidade: Princípio jurídico fundamental do Estado Democrático de Direito e critério informativo do controle externo da administração pública que amplia a incidência do controle para além da aplicação isolada do critério da legalidade. Não basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse público, o bem comum, foi alcançado. Admite o ceticismo profissional de que nem sempre o que é legal é legítimo (BRASIL, 2012).

Equidade: Promover a equidade é garantir as condições para que todos tenham acesso ao exercício de seus direitos civis – liberdade de expressão, de acesso à informação, de associação, de voto, igualdade entre gêneros –, políticos e sociais – saúde, educação, moradia, segurança (BRASIL, 2010c).

Responsabilidade: Diz respeito ao zelo que os “agentes” de governança devem ter pela sustentabilidade das organizações, visando sua longevidade, incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações (IBGC, 2010).

Eficiência: É fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).

Probidade: Trata-se do dever dos servidores públicos de demonstrar probidade, zelo, economia e observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores públicos. Enfim, refere-se à obrigação que têm os servidores de demonstrar serem dignos de confiança (IFAC, 2001).

Transparência: Caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informações relativas à organização pública, sendo um dos requisitos de controle do Estado pela sociedade civil. A adequada transparência resulta em um clima de confiança, tanto internamente quanto nas relações de órgãos e entidades com terceiros.

Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accountability como a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011). Os “agentes” de governança devem prestar contas de sua atuação de forma voluntária, assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões (IBGC, 2010).[15]

Para buscar diretrizes destinadas à melhoria e aumento da eficiência do setor público, o art. 3º do novo Decreto Federal 9.203/17, positivou seis princípios básicos de governança pública, são eles:

a) capacidade de resposta;[16]

b) integridade;[17]

c) confiabilidade;

d) melhoria regulatória;

e) prestação de contas e responsabilidade; e

f) transparência.[18]

Por fim, cabe registrar, também, que existem, ainda, outros princípios localizados no texto constitucional (ex.: arts. 4º, 34, 170, 206, 216...) que, embora não se relacionem ao conceito da governança, são igualmente importantes, pois direcionam a atuação dos agentes públicos e clarificam quais são os objetivos que devem ser perseguidos. São estes: prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não intervenção, igualdade entre os Estados, forma republicana, sistema representativo e regime democrático, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, livre concorrência, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, redução das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego, pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino.[19] 

*Rogério Corrêa é advogado especialista em licitações e contratos administrativos (Orientação Técnica do Grupo Negócios Públicos).

 

[1] Há, também, um projeto de lei que “pretende estabelecer a Política de Governança Pública para os Estados, municípios e Distrito Federal, e para os demais Poderes da República”. Disponível em: <http://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/planalto-lanca-politica-de-governanca-com-base-em-estudo-do-tcu.htm>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[2] Conduzidos durante 5 anos, sob a coordenação do Ministro Augusto Nardes, e resumidos pelo Manual Dez passos para a boa governança, disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/10-passos-para-a-boa-governanca.htm>. Acesso em: 28 nov. 2017. Saiba mais, também, em: <https://www.sollicita.com.br/Noticia/?p_idNoticia=11549&n=tcu:-10-passos-para-boa-governan%C3%A7a-podem-virar-lei>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[3] Destaque-se que o Tribunal de Contas da União (TCU), especialmente a partir de 2015, vem tratando do tema da Governança com certa ênfase (vede referências: Acórdãos 2.328/15 e 2.622/15, ambos do Plenário).

[4] Disponível em: <https://www.sollicita.com.br/Noticia/?p_idNoticia=11746&n=entenda%20-os%20-diferentes%20-conceitos%20-do%20-decreto%20-9.203>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[5] Disponível em: <http://www.portal-administracao.com/2015/04/governanca-governabilidade-accountability.html>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[6] PETERS, Brainard Guy. Governance and Sustainable Development Policies. In: Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio+20. Organização das Nações Unidas (ONU) – Rio de Janeiro, 2012.

[7] TCU. Portaria n° 230, de 25 de agosto de 2014, que aprovou o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas. Disponível em: <https://www.google.com.br/search?ei=CwkfWsvmPIiUmQGb85SIBg&q=Guy+Peters+%22defini%C3%A7%C3%A3o+de+objetivos+coletivos%2C+eleitos+de+forma+leg%C3%ADtima+por+uma+sociedade%22&oq=Guy+Peters+%22defini%C3%A7%C3%A3o+de+objetivos+coletivos%2C+eleitos+de+forma+leg%C3%ADtima+por+uma+sociedade%22&gs_l=psy-ab.3...24625.28381.0.28827.14.12.0.0.0.0.473.2070.2-1j4j1.6.0....0...1c.1.64.psy-ab..8.5.1597...0j0i131i67k1j0i131k1j0i67k1j0i22i10i30k1j0i22i30k1j0i19k1j0i22i30i19k1j0i22i10i30i19k1.0.iqqZx9KGgRI#>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[8] Disponível em: <http://www.fazenda.gov.br/pmimf/institucional/download-de-arquivos/governanca-publica-tcu.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[9] Organization for economicco-operationanddevelopment – OECD. OECD Principles of Corporate governece. Paris, 1999. Disponível em: <http://www.oecd.org/corporate/principles-corporate-governance.htm>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[10] Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC. Código das melhores práticas de governança corporativa. 4. ed. São Paulo: IBGC, 2009. p. 73.

[11] Disponível em: <http://www.ecgi.org/codes/documents/cadbury.pdf >. Acesso em: 28 nov. 2017.

[12] Disponível em: <https://www.ifac.org/publications-resources/study-13-governance-public-sector>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[13]Estes princípios são consagrados por práticas recomendadas em cada uma das quatro dimensões estabelecidas pelo PSC/IFAC (...) para governança na administração pública, quais sejam: 1. Padrões de Comportamento: relacionados ao exercício de liderança para a determinação de valores, padrões de comportamento e cultura da organização; 2. Estruturas e Processos organizacionais: relacionados à forma como a alta gestão é indicada, as responsabilidades são definidas e a organização se torna confiável; 3. Controle: relacionados à instituição dos controles de forma a subsidiar o alcance dos objetivos da entidade, a eficiência a efetividade das operações, a confiabilidade dos relatórios e a conformidade com relação à aplicação de leis e regulamentos. 4. Relatórios Externos: relacionados à forma como a alta gestão da organização demonstra sua responsabilização pela administração das finanças públicas e desempenho no uso dos recursos” (sem grifos no original). Disponível em: <http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APB1623.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[14] Disponível em: <http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APB1623.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[15] NARDES, João Augusto Ribeiro; ALTOUNIAN, Cláudio Sarian; VIEIRA, Luis Afonso Gomes. Governança Pública – O Desafio do Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2014. p. 188-189.

[16] A capacidade de resposta diz respeito à “responsividade dos agentes”, ou seja, a capacidade de resposta do Poder Público perante as demandas sociais. Trata-se de dos três planos de atuação do accountability, ao lado da prestação de contas e da responsabilização dos agentes.

[17] “A aplicação do princípio da integridade na administração pública requer a promoção e elevação de um padrão ético na organização de forma que a expectativa da sociedade quanto à conduta dos agentes públicos seja a baliza de valores, apoiada no desdobramento destes valores em normas de conduta claras que explicitem de forma prática como observá-los (MATIAS-PEREIRA, 2010, p.177). Observa-se, no entanto, que os valores éticos não são o único componente condicionante do princípio da integridade; o controle é o outro pilar. O grau de confiabilidade "dos relatórios internos e externos, da complacência com as leis aplicáveis, regulamentos e políticas internas" (MELLO, 2006) precisa atingir um nível de aplicabilidade e percepção por parte dos gestores públicos e, assim, se aliar aos valores pessoais e profissionais e efetivamente estabelecer o princípio da integridade”. Disponível em: <http://riut.utfpr.edu.br/jspui/bitstream/1/381/3/CT_PPGPGP_M_Linczuk%2C%20Luciane%20Mialik%20Wagnitz_2012.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2017.

[18]Accountability envolve, principalmente, transparência, responsabilização, comunicação e prestação sistemática de contas. Os responsáveis pela política pública devem primar por esses aspectos, de forma a possibilitar a análise e o escrutínio do comportamento e do desempenho dos diversos atores responsáveis pela implementação. Um arcabouço de accountability prevê, ainda, mecanismos de incentivo e sanção aos responsáveis pelo alcance dos objetivos da política, bem como instrumentos de imposição de medidas corretivas. A responsabilização é especialmente importante em regimes democráticos” (sem grifos no original). PETERS, Brainard Guy. O que é governança? In Revista do Tribunal de Contas da União, ano 45, nº 127 Brasília, 2013. p. 28-33.

[19] NARDES, João Augusto Ribeiro; ALTOUNIAN, Cláudio Sarian; VIEIRA, Luis Afonso Gomes. Op. cit.,. p. 189.

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Revista Governança Pública

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