Alegação de boa-fé nos processos sancionatórios

É possível o afastamento da boa-fé presumida?

*Por Jacinta Macedo Birkner Guimarães

A boa-fé, enquanto princípio, está intimamente conectada aos Princípios da Segurança Jurídica, da Moralidade e da Proteção à Confiança, e repousa de modo implícito na Constituição da República, por meio destes preceitos. Em essência, ela informa que deve prevalecer entre a Administração e o administrado uma relação de honestidade e lealdade, com o fito de garantir um cenário jurídico salvaguardado de incertezas e instabilidades, legais e morais.

Positivada na Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, a boa-fé figura no art. 2º, parágrafo único, inc. IV, como um critério a ser observado pela Administração, assim como no art. 4º, inc. II, em um dever a ser seguido pelos administrados. Veja-se atentamente:

Art. 2º - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito;

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

Art. 4º - São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:

I - expor os fatos conforme a verdade;

II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;

III - não agir de modo temerário;

IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos (sem grifos no original).

Na acepção idealizada por Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, o Princípio da Boa-Fé pode ser classificado sob dois panoramas distintos: um ângulo objetivo, e outro, subjetivo. O objetivo refere-se “à conduta leal, honesta”;[1] e o subjetivo, “à crença do sujeito de que está agindo corretamente. Se a pessoa sabe que a atuação é ilegal, ela está agindo de má-fé”.[2]

Já o Código Civil Brasileiro (Lei 10.462/02), em seu art. 422, traz a obrigação de obediência à boa-fé nos contratos.[3] Veja-se o que infere o citado artigo: “Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé”. Nos ensinamentos de Sílvio de Salvo VENOSA, o Princípio da Boa-fé nos contratos “se estampa pelo dever das partes de agir de forma correta antes, durante e depois do contrato, isso porque, mesmo após o cumprimento de um contrato, podem sobrar-lhes efeitos residuais”.[4] E acrescentando, “Cabe ao juiz examinar em cada caso se o descumprimento decorre de boa ou má-fé. Ficam fora desse exame o caso fortuito e a força maior, que são examinados previamente, no raciocínio do julgador, e incidentalmente podem ter reflexos no descumprimento do contrato”.[5]

Trazendo os conceitos para uma situação hipotética de processo sancionatório administrativo, imagine-se um particular que tenha descumprido um contrato firmado com a Administração, e informa que agiu de boa-fé, responsabilizando um terceiro, alheio à relação contratual. Neste cenário, suponha-se que o mesmo não apresentou documentação probatória suficiente para sustentar suas alegações.

A princípio, ressalta-se que a Lei 8.666/93 não estabeleceu a quem caberia o ônus da prova no processo sancionatório – como ocorre, por exemplo, na seara civilista – ao que se conclui que o ônus da prova cabe tanto aos particulares, como à Administração; no caso hipotético, caberia ao Contratado, que alegou boa-fé, comprovar que não concorreu para o descumprimento do contrato. Apesar de ser, de fato, presumida, a boa-fé não é absoluta, e pode ser afastada. Nesta linha de raciocínio, observe-se julgado do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ/SP):

Ementa: JUÍZO DE RETRATAÇÃO. Interposição de Recurso Especial. Artigo 543-C do CPC. Apelação. Fraude de Execução. Embargos de Terceiro. Pleito objetivando desconstituir penhora incidente sobre imóvel, objeto de compromisso de compra e venda. Sentença de improcedência mantida pelo Tribunal de Justiça. RECURSO ESPECIAL. Tendo em vista o posicionamento adotado pela Turma Julgadora, a Presidência da Seção de Direito Privado determinou a remessa dos autos a este Relator, nos termos do artigo 543-C, parágrafo 7º, inciso II, do Código de Processo Civil, para pronunciamento a respeito da decisão proferida nos Recursos Especiais nºs 773.643/DF, 956.843/PR e 1.112.648/DF, todos da lavra da Ministra Nancy Andrighi, nos quais foram consolidada [sic] as seguintes teses: "É indispensável citação válida para configuração da fraude de execução, ressalvada a hipótese prevista no §3º do art. 615-A do CPC" "O reconhecimento da fraude de execução depende do registro da penhora do bem alienado ou da prova de má-fé do terceiro adquirente (Súmula n. 375/STJ)." "A presunção de boa-fé é princípio geral de direito universalmente aceito, sendo milenar a parêmia: a boa-fé se presume; a má-fé se prova." "Inexistindo registro da penhora na matrícula do imóvel, é do credor o ônus da prova de que o terceiro adquirente tinha conhecimento de demanda capaz de levar o alienante à insolvência, sob pena de tornar-se letra morta o disposto no art. 659, §4º, do CPC." "Conforme previsto no §3º do art. 615-A do CPC, presume-se em fraude de execução a alienação ou oneração de bens realizada após a averbação referida no dispositivo." Fraude de execução. Ausência de configuração. Aquisição do imóvel pelo embargante de terceiro; este, por sua vez, adquiriu os direitos sobre o bem de raiz anteriormente à citação do executado no âmbito da execução. Bem, ademais, adquirido pelo embargante antes do registro da penhora do imóvel. Não configuração de fraude à execução. Presunção de boa-fé do comprador que deve ser afastada pelo credor, inocorrente no caso. Adequação do julgado, para dar provimento ao recurso, e julgar procedente os embargos de terceiro[6] (sem grifos no original).

De mais a mais, o art. 36 da Lei 9.784/99 assim determina: “Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a instrução e do disposto no art. 37 desta Lei”. Ou seja, “é necessário considerar, que o aludido art. 36, impõe ao interessado o ônus da prova, que deverá comprovar as suas preliminares alegações, sem prejuízo da instrução promovida pelo próprio órgão administrativo”[7] (sem grifos no original).

Complementando, então, a inteligência do comando normativo, “nada obsta que a Administração indefira provas impertinentes, irrelevantes e de caráter meramente procrastinatório, desde que fique configurada uma pertinência lógica com a situação posta em exame, de modo a atender o princípio da razoabilidade”.[8]

Por fim, repisa-se a tese já registrada: a Administração, se não convencida da alegação do Contratado, não está obrigada a acatar suas argumentações pelo simples fato de sustentarem-se em boa-fé; pois, em que pese ser de fato presumida, não é absoluta, e pode ser afastada se não comprovada.

*Jacinta Macedo Birkner Guimarães é advogada, consultora jurídica no Grupo Negócios Públicos e membro do corpo editorial da revista LICICON.

 


[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 88.

[2] Idem.

[3] As regras do Código Civil podem ser utilizadas supletivamente aos contratos administrativos, conforme permissivo estampado no caput do art. 54 da Lei 8.666/93.

[4] VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: Teoria Geral das Obrigações e Teoria Geral dos Contratos. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 392.

[5] Idem.

[6] TJ/SP. Apelação: APL 00475668420068260114 SP 0047566-84.2006.8.26.0114. Órgão Julgador: Décima Sétima Câmara de Direito Privado. Relator: Desembargador Ramon Mateo Júnior. Data de Julgamento: 17/02/16.

[7] PIRES, Lílian Regina Gabriel Moreira Pires. Da Instrução do Processo (arts. 36 a 47). In: FIGUEIREDO, Lúcia Valle (Coord.). Comentários à Lei Federal de Processo Administrativo (Lei nº 9.784/99). Belo Horizonte: Fórum, 2004. p. 177.

[8] Ibid., p. 186.

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