Duração dos convênios à luz da doutrina e da jurisprudência

O prazo de vigência dos convênios firmados pelo Poder Público se submete ao art. 57 da Lei 8.666/93?

*Por Larissa Panko

Quando se está a tratar dos convênios administrativos, muito se questiona acerca de seu prazo de vigência, bem como, são igualmente recorrentes as indagações no sentido de esclarecer se tal espécie de ajuste, quando entabulada no âmbito da Administração Pública, submete-se ou não aos prazos de duração disciplinados pelo art. 57 da Lei 8.666/93. Sendo que, o objetivo deste breve estudo, é exatamente o de colacionar os entendimentos que vêm sendo apresentados acerca desta temática.

Principie-se, pois, por relembrar que os convênios traduzem-se em acordos de vontades, “... em que pelo menos uma das partes integra a Administração Pública, por meio do qual são conjugados esforços e (ou) recursos, visando a disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas”.[1] Presume-se, assim, o regime de mútua cooperação, com vistas ao atingimento de uma finalidade comum. Não havendo, portanto, reciprocidade de obrigações, nem pagamento em caráter remuneratório.

Dando continuidade à análise, no que diz respeito especificamente à duração dos convênios administrativos temos que, de um lado o art. 57 da Lei 8.666/93 faz menção expressa, tão somente, à figura dos contratos administrativos[2] (que com os convênios não se confundem); e, de outro lado, o art. 116 desta mesma Lei assim dispõe: “aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração”. 

Ainda na seara normativa, para além do que estabelece a Lei 8.666/93, o art. 55 do Decreto Federal 93.872/86, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências, revogado pelo Decreto Federal 6.170/07, (que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências) previa que: “aplicam-se aos convênios, acordos ou ajustes, as mesmas formalidades e requisitos cabíveis exigidos para a validade dos contratos”. 

Não há, contudo, no bojo do Decreto Federal 6.170/07 qualquer disposição nesse sentido, sendo que a sua única remissão à Lei 8.666/93 é no que diz respeito à aplicação dos Princípios da Impessoalidade, Moralidade e Economicidade (art. 11). 

O mesmo se diga com relação à Portaria Interministerial 507/11 (que estabelece normas para execução do disposto no Decreto 6.170/07, dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, revoga a Portaria Interministerial 127/MP/MF/CGU/08 e dá outras providências), que igualmente não faz menção à necessidade de submissão da vigência dos convênios aos prazos da Lei 8.666/93, limitando-se a dispor que: “são cláusulas necessárias nos instrumentos regulados por esta Portaria as que estabeleçam: (...) a vigência, fixada de acordo com o prazo previsto para a consecução do objeto e em função das metas estabelecidas” (art. 43, inc. V). 

Na seara doutrinária, a seu turno, Jorge Miranda RIBEIRO entende que o prazo de vigência dos convênios não deverá superar 5 anos. Observe-se:

Com relação ao prazo de duração dos convênios o TCU e o art. 55 do Decreto nº 93.872/986, fazem remissão ao revogado Decreto-Lei nº 2.300/1986 (art. 82), e são uníssonos em estabelecê-lo em cinco anos. (...)

Operadores de contratos e convênios devem estar afinados com os normativos expedidos pelos Poderes Executivo, Legislativo e do Tribunal de Contas da União ao fixarem em cinco anos o prazo de duração desses instrumentos contratuais. É a regra. Qualquer decisão administrativa seguindo linha doutrinária vanguardista de não acolher o prazo de cinco anos como termo máximo de duração desses ajustes se assujeitará às sanções da Lei nº 8.112/1990 (RJU), Lei nº. 8.429, de 02 de junho de 1992 (improbidade administrativa), Código Penal e legislação correlata. Seguir à risca os normativos conservadores era, e ainda é a melhor forma de preservar o cargo, função ou emprego.[3]

De modo diverso, Jessé Torres PEREIRA JUNIOR e Marinês Restelatto DOTTI se manifestam no sentido de que: “a vigência dos convênios depende das metas traçadas no Plano de Trabalho e de suas etapas de execução, daí a inaplicabilidade do disposto no art. 57, e seus incisos, da Lei nº 8.666/93”,[4] devendo ser “... programada de forma a abranger os prazos necessários à sua completa execução, previstos os seus custos atual e final”.[5] Neste mesmo sentido, aliás, vede o teor da Orientação Normativa 44/14 da Advocacia-Geral da União (AGU): “a vigência do convênio deverá ser dimensionada segundo o prazo previsto para o alcance das metas traçadas no plano de trabalho, não se aplicando o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993”.[6]

D’outro tanto, no que diz respeito à visão jurisprudencial sobre a matéria, vejamos as seguintes manifestações por parte do Tribunal de Contas da União (TCU), por meio das quais, a princípio, não haveria necessidade de submissão do prazo de vigência dos convênios ao disposto no art. 57 da Lei 8.666/93:

Acórdão: (...) 1.1.9. adote as providências cabíveis para resguardar o interesse público quando da concessão da prorrogação do prazo de vigência de convênios, notadamente, a verificação da regularidade dos gastos previstos no plano de trabalho e a realização dos eventos compatíveis com esses gastos, bem como o atendimento dos preceitos constantes da IN/STN nº 001/1997;[7]

1.2.2. prorrogue, ‘de ofício’, no caso de atraso no repasse dos recursos, a vigência do convênio, antes de sua expiração, em conformidade com as prescrições do art. 7°, inciso IV, da Instrução Normativa STN n° 1/1997.[8]

Por outro lado, no âmbito do Poder Judiciário, o entendimento adotado pelo Tribunal Regional Federal da Quinta Região (TRF5) foi no sentido de que os convênios se submetem sim a tais disposições. Observe-se:

Ementa: (...) 4. Sendo vedada a prorrogação do convênio por mais de 60 (sessenta meses) (artigo 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93), deve ser mantida a decisão proferida pelo MM. Juiz "a quo", que determinou a suspensão do convênio celebrado. Agravo de Instrumento improvido[9] (sem grifos no original).

Considerando, então, a ausência de consenso relativamente ao prazo máximo de vigência dos convênios, bem como, no que diz respeito à sua submissão ou não aos limites estabelecidos pelo art. 57 da Lei 8.666/93, o ideal parece ser que a duração daqueles, sempre que possível, limite-se ao período de 5 (cinco) anos; o que não afastaria, contudo, a eventual possibilidade de superação deste prazo, quando necessário, a titulo excepcional, de forma devidamente justificada.

*Larissa Panko é advogada, consultora jurídica no Grupo Negócios Públicos, autora da obra “Pregão Presencial e Eletrônico – Apontamentos à Legislação Federal” e membro do corpo editorial da revista LICICON.


[1] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. p. 1.462.

[2] “Art. 57 - A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; (...)

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.

V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administração” (sem grifos no original).

[3] RIBEIRO, Jorge Miranda. Curso Avançado de Convênios da União. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p. 125-126.

[4] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Convênios e outros instrumentos de “Administração Consensual” na gestão pública do século XXI. Restrições em ano eleitoral. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 137 (em nota de rodapé).

[5] Id.

[6] Neste mesmo sentido, vede: súmula 67 do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG); e, prejulgado 1581 do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC).

[7] TCU. Acórdão 1.020/05. Órgão Julgador: Primeira Câmara. Relator: Ministro Marcos Bemquerer Costa. Data da Sessão: 31/05/05.

[8] TCU. Acórdão 3.405/06. Órgão Julgador: Primeira Câmara. Relator: Ministro Augusto Nardes. Data da Sessão: 21/11/06.

[9] TRF5. Agravo de Instrumento 87099/PE. Órgão Julgador: Terceira Turma. Relator: Desembargador Federal Élio Wanderley de Siqueira Filho. DJ: 05/06/08.

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