Um passo importante para a transparência dos recursos públicos

 

Cristiano Rocha Heckert
Deborah Virgínia Macêdo Arôxa

 

A Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional (CMO) realizou no dia 5 de novembro de 2018 um evento histórico: a apresentação, em primeira mão, do Painel de Transferências Abertas, com informações sobre todas as transferências voluntárias de recursos da União para Estados, Municípios e Organizações da Sociedade Civil (OSC) operacionalizadas no Sistema de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv), incluindo as emendas parlamentares.

 

Construído pelo Ministério do Planejamento e atualizado todas as noites, o Painel permite à população acompanhar a execução das obras e políticas públicas contempladas com as transferências. Subsidia também os parlamentares na identificação de necessidades complementares a serem priorizadas nas emendas para o ano subsequente.

 

A ferramenta permite filtros e consultas personalizadas, com diversos níveis de detalhamento. É possível também exportar os dados para planilhas eletrônicas, possibilitando cruzamentos e comparações. Tais análises podem, por exemplo, identificar os municípios e OSC com maior capacidade institucional para implementar políticas, bem como as dificuldades de operacionalizar determinadas fases do processo.

 

A disponibilização de informações diárias sobre os gastos muda a forma da sociedade acompanhar as entregas da Administração Pública, contribuindo para resgatar a confiança no Estado. Trata-se, ao mesmo tempo, de aumentar a transparência e a prestação de contas e de trazer ferramentas mais efetivas de gestão.

 

Um país continental como o nosso precisa de ferramentas inovadoras e integradoras na relação entre poder público e sociedade, tais como aquelas usadas em organizações exponenciais. Por exemplo, o emprego de técnicas de inteligência artificial sobre um grande volume de dados (como os das transferências voluntárias) permite promover ações de controle proporcionais aos riscos e à materialidade dos recursos aplicados sem, com isso, onerar a máquina pública com processos burocráticos e pouco efetivos.

 

Nunca antes o cidadão brasileiro pôde ter acesso a tanta informação de forma fácil e rápida. Isso agora é possível para 8% das transferências. Faltam os demais 92%, como as transferências fundo a fundo e outras que ainda não passam pelo Siconv. Não obstante, o primeiro passo foi dado e, se o novo governo estabelecer o foco adequado nas iniciativas de tecnologia, é possível, até o final do próximo mandato, aumentar significativamente os níveis de integração, rastreabilidade e transparência nas transferências de recursos públicos.

 

Lançar mão da tecnologia para ampliar a prestação de contas para a sociedade, além de um dever legal, funciona como vacina contra a corrupção. Muito ainda precisa ser feito: sistemas precisam ser integrados e silos de informação devem ser quebrados, mas já demos o primeiro passo. Podemos trabalhar juntos, Executivo, Parlamento e Sociedade, pelo nosso país?

 

ATUALIZAÇÃO PELO DECRETO Nº 9.412/18 E VINCULAÇÃO (OU NÃO) DAS DEMAIS ESFERAS FEDERATIVAS

 

 

Ronny Charles L. de Torres

• Advogado da União. • Palestrante. • Professor do Centro de Ensino Renato Saraiva (CERS). • Mestre em Direito Econômico. • Pós-graduado em Direito tributário. • Pós-graduado em Ciências Jurídicas. • Ex-Consultor Jurídico Adjunto da Consultoria Jurídica da União perante o Ministério do Trabalho e Emprego. • Membro da Câmara Permanente de Licitações e Contratos da Consultoria-Geral da União (AGU). Co-Coordenador (junto com o Prof. Jacoby Fernandes) da Pós-Graduação em licitações e contratos da Faculdade Baiana de Direito. • Autor de diversos livros jurídicos, entre eles: Leis de licitações públicas comentadas (9ª Edição. Ed. JusPodivm); Direito Administrativo (8ª Edição. Ed. Jus Podivm); Improbidade Administrativa (Co-autor. 3ª Edição. Ed. Jus Podivm); Terceiro Setor: entre a liberdade e o controle (Ed. Jus Podivm); Regime Diferenciado de Contratações – RDC (Co-autor. Ed. Jus Podivm). Licitações e contratos nas empresas estatais Regime Diferenciado de Contratações – RDC (Co-autor. Ed. Jus Podivm). • Co-autor nas seguintes publicações coletivas: “Licitações Públicas: homenagem ao jurista Jorge Ulysses Jacoby Fernandes” (Editora Negócios Públicos, 2016).  “Coleção Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Administrativo” (Ed. Revista dos Tribunais, 2017). “Advocacia de Estado: questões institucionais para a construção de um Estado de Justiça. Estudos em homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto e José Antonio Dias Toffoli”. (Ed. Fórum, 2009)

 

 

Como ressabido, foi publicado no Diário Oficial da União (DOU), no dia 19/07/2018, o Decreto nº 9.412, de 18 de junho de 2018, que atualizou os valores das modalidades licitatórias previstas na Lei nº 8.666/93. Os valores encontravam-se defasados, tendo em vista que estavam congelados há cerca de 20 anos. Com o passar do tempo, os valores outrora definidos não mais delimitavam adequadamente os patamares econômicos anteriormente imaginados.

Com a mudança proporcionada pelo Decreto foram ampliados os valores para utilização das modalidades convite e tomada de preços, com reflexos em diversos outros dispositivos da Lei geral de licitações, entre eles, os incisos I e II do artigo 24, que definem as chamadas dispensas de pequeno valor.

Segundo o Decreto, para a contratação de obras e serviços de engenharia, o valor limite da contratação via Convite passou a ser de até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais); já para a modalidade Tomada de Preços, este patamar passa a ser de até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais), sendo aplicável a modalidade Concorrência para licitações de obras e serviços de engenharia com valor estimado superior a este limite.

Para compras e demais serviços, a realização de Convite passa a observar o limite de até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais); o teto para a realização de Tomada de Preços será de até R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais), sendo aplicável a modalidade Concorrência para licitações de compras e serviços (que não sejam de engenharia), com valor estimado superior a este limite.

Pois bem, questão polêmica envolve a vinculação (ou não) da atualização feita pelo Decreto nº 9.412/2018 às demais esferas federativas (estados, municípios e DF).

            Defendendo a autonomia dos estados, municípios e Distrito Federal para definir de forma diferente a atualização dos valores, pode ser indicada a interpretação dada pelo Professor Joel de Menezes Niehbur. Segundo o referido jurista, os limites das modalidades e das dispensas de licitação não se enquadraria no conceito de norma geral, estando vinculados a peculiaridades de cada ente federativo[1].

Esse entendimento parece ser compartilhado pelo Professor Victor Amorim. Segundo o qual, pormenores atinentes à regulamentação dos procedimentos licitatórios, dentre eles a atualização dos valores, “desde que não afetem as estruturas principiológicas e as diretrizes lançadas pela Lei nº 8.666/93, poderão ser normatizados de maneira específica pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios naquilo que lhes for peculiar[2].

Na defesa da vinculação, podemos citar os bons argumentos da ilustre Professora Raquel Carvalho, ao defender que o estabelecimento de um teto máximo para que as modalidades licitatórias sejam adotadas exige uma uniformidade mínima em todos os níveis federativos e em todo território nacional, do que resultaria interpretar que a competência para esta definição foi precisamente deslocada para o Poder Executivo Federal. Vale observar, contudo, que a ilustre autora, embora defenda a vinculação ao teto máximo definido pelo Decreto Federal, admite que estados, municípios e o DF possam estabelecer limites inferiores aos pormenorizados no âmbito federal[3].

De nossa parte, como já registramos outrora, em consonância com a posição defendida pelo Professor Niebuhr, entendemos que a atualização dos valores das modalidades é regra materialmente específica. Assim, embora a criação de modalidades se classifique como norma materialmente geral, a atualização dos valores máximos para uso dessas modalidades é norma materialmente específica, sendo juridicamente possível que outros entes da federação estabeleçam novos patamares, respeitados alguns limites[4].

Vale salientar, inclusive, que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, desde 2014, vem entendendo que o artigo 120 da Lei nº 8.666/1993 é norma geral, editada pela União, tão somente na parte em que prescreve o indexador de reajuste dos valores fixados na referida Lei, e a periodicidade do reajuste, podendo os Chefes do Poder Executivo atualizar monetariamente os valores fixados pela Lei nº 8.666/1993, com base no indexador e na periodicidade nacionalmente fixados pelo artigo 120 da Lei nº 8.666/1993[5].

            Concordamos parcialmente com o raciocínio ventilado pelo citado Tribunal de Contas. O artigo 120 da Lei nº 8.666/93 possui uma regra geral ao determinar que a atualização dos valores poderá ser feita através de Decreto, porém, ao estabelecer a competência para o Chefe do Executivo Federal, tratou de regra materialmente específica, o que permite definição diferente pelos demais entes federativos, respeitando sempre a atualização limite preconizada pelo próprio artigo 120 da Lei nº 8.666/93.

            Nesse ponto, importa reiterar a observação feita pelo Professor Marcus Alcântara de que o Decreto Federal nº 9.412/2018 não atualizou os valores com a integral variação ocorrida, mas apenas com cerca da metade dela, o que abriria a oportunidade para que, não existindo a vinculação, os demais entes pudessem editar Decretos estabelecendo outros valores para as modalidades da Lei nº 8.666/1993[6].

            É fundamental respeitar a autonomia legislativa dos entes federativos, dentro dos limites firmados pelo Constituinte. Uma vez que a competência legislativa restrita (privativa) à União foi estabelecida apenas em relação às normas gerais de licitação, não cabe ao aplicador do direito restringir a capacidade legislativa dos demais entes para tratar sobre o respectivo regramento específico.

Caso admitíssemos que o sobredito Decreto federal materializaria regra geral, de competência privativa da União (o que fazemos em respeito aos relevantes argumentos favoráveis a esta opção interpretativa), não seria possível que estados, municípios e o DF definissem valores menores, em suas regulamentações específicas (o que, curiosamente, não costuma ser objeto de crítica ou objeção). Ora, se é possível aos demais entes definir limites diferentes, é porque a regra não é materialmente geral; e se tais entes possuem autonomia para definir valores menores que os estipulados pelo nível federal, por envolver a matéria norma materialmente específica, também poderiam fazê-lo para definir valores maiores, respeitando sempre os limites pertinentes do artigo 120 da Lei.

            Nada obstante, assim como ponderado pelo Professor Niehbur[7], acreditamos que o entendimento majoritário se firmará no sentido de vinculação dos estados, municípios e distrito federal à atualização preconizada pelo Decreto federal nº 9.412/2018, admitindo-se, conforme defendido pela Professora Raquel Carvalho, que essas unidades federativas definam limites inferiores ao estabelecido pelo federal.

            De qualquer forma, parece ser uma boa medida que o Poder executivo dos estados, municípios e DF publiquem seus decretos, com a referida atualização, mesmo que respeitando integralmente ou repetindo os patamares produzidos pelo decreto federal.